Y es aquí donde se hace necesario distinguir entre gobierno y administración, algo que por lo general no tenemos muy claro y que viene a explicar, en gran medida, el aumento de la corrupción en los estamentos estatales –la que como es sabido puede ser acotada limitándola, pero sería utópico suponer que puede ser totalmente erradicada- y otras falencias del mismo tenor.
Es que gobernar en gran medida es mirar de una manera adecuada el futuro dentro de un contexto global, para elaborar estrategias y trazar políticas que permitan los avances de la sociedad de cuya suerte se es en gran medida responsable. Mientras que administrar tiene que ver -por sobre todo- con el asegurar la prestación eficaz y correcta de los servicios públicos, y el cumplimiento de los sistemas regulatorios que resultan indispensables para asegurar la mejor calidad posible de vida de los usuarios de esos servicios, al tiempo que se busca, a través del cumplimiento de diversas regulaciones, sentar las bases que hagan posible una convivencia que merezca llevar ese nombre.
Tan importante es que el Estado cuente con un servicio administrativo eficiente, que se puede llegar a afirmar –algo que por otra parte no es del todo cierto- que durante un periodo relativamente corto de tiempo, y claro está que nunca de una manera indefinida, un Estado puede seguir funcionando con un gobierno al que se puede describir como "descabezado", si se cuenta con una burocracia estatal eficiente.
De esa manera se explica que en Francia, después de la segunda guerra mundial, estructurada institucionalmente con régimen parlamentario, en el que la permanencia del primer ministro y su gabinete exigía la confianza de coaliciones volátiles – tanto que había "gobiernos ministeriales" que duraban semanas antes de que perdieran la confianza del Parlamento-, el país podía seguir marchando sin problemas gracias a contar con una administración pública aceitada. Y en nuestro país, ha habido quien explicó el excelente gobierno de Domingo Mercante en la provincia de Buenos Aires, en función de que contaba con cuadros administrativos de calidad heredados de gestiones anteriores.
Es por eso, que resulta de interés, a los efectos de aclarar cuestiones vinculadas a la relación entre gobierno y administración hacer referencia a algunos de los puntos que sobre la cuestión remarcan Carl Dahlström y Víctor Lapuente, investigadores de la Universidad de Gotemburgo y autores del libro todavía no traducido al castellano titulado "Organizing Leviathan", y editado por Cambridge University Press. Estos investigadores señalan:
• En el caso de las democracias a las que podemos considerar "serias" se dan modelos de burocracia pública muy distintos. Algunas de ellas, como Alemania o Corea del Sur, han optado por sistemas de contratación y gestión de personal altamente regulados, orientados a crear en los funcionarios un esprit de corps propio y diferente y provisto de arreglos institucionales —como una alta estabilidad y protección del empleo— alejados de los habituales en el sector privado. Otros países, como Suecia o Australia, se organizan como sistemas abiertos y aplican a su empleo público reglas análogas a las que rigen en el ámbito laboral común, pero "malos" gobiernos se dan tanto con modelos cerrados y rígidos de burocracia pública (Grecia), como con sistemas abiertos y flexibles (México).
• Es partiendo de ese presupuesto que los autores han investigado las consecuencias de aplicar uno u otro modelo de burocracia en tres ámbitos diferentes: la dimensión de la corrupción, la efectividad de las administraciones y la capacidad de innovación que éstas ponen de manifiesto. Y la principal conclusión es contundente: las administraciones menos corruptas, más efectivas y más innovadoras son aquellas donde —con independencia de si su modelo de función pública es del tipo cerrado o abierto— las carreras de los servidores públicos se hallan separadas de las carreras de los políticos.
• La explicación es que en los modelos exitosos aparecen dos cadenas diferenciadas de responsabilidad: los políticos rinden cuentas ante el partido que gobierna; los servidores públicos, ante sus pares y referentes profesionales. De aquí que se asista a un control recíproco que hace posible lograr un sistema equilibrado, siempre que ese sistema de contrapesos se cuide de impedir la interferencia política del servicio público (populismo, clientelismo, cortoplacismo) como la captura de la política por la burocracia (tecnocracia, burocratismo, corporativismo).
Es por eso que a la hora de efectuar innovaciones en nuestra estructura administrativa actual, se hace necesario computar la experiencia que se vive en España en la materia donde sean especialistas en el tema han dicho que el modelo español asegura el mérito en origen, pero no preserva de la politización.
Es así que esos analistas dan a ese respecto lo que ellos denominan "una respuesta matizada" al señalar que;
• En el caso de las administraciones locales y muchos de los organismos descentralizados se da un enorme número de cargos a disposición de los partidos políticos. A la vez esa circunstancia lleva al uso de lo que denominan como "el uso generalizado de criterios de lealtad política en muchos nombramientos y ascensos", con los resultados por nosotros conocidos.
• Una situación diferente se da a nivel de la administración central donde los concursos son el método de acceso a la misma... Pero a la vez se señala que "el problema es que luego las carreras funcionarial y política se entremezclan de donde, el acceso a las posiciones superiores de la administración es favorecido por la proximidad política con quienes gobiernan. Y viceversa: a diferencia, por ejemplo, del Reino Unido, donde la alta función pública es incompatible con la actividad política, la manera más frecuente de hacer una carrera política en España es pertenecer a uno de los altos cuerpos de la Administración. Es por eso que se ha llegado a definir el sistema español de altos cargos como "un spoils system (sistema de botín político) de circuito cerrado".
Volviendo al trabajo de Dahlström y Lapuente es necesario destacar que lo que ellos sugieren es que, si se quiere mejorar la calidad de nuestra gobernanza, se hace necesario avanzar en la despolitización de los altos cargos administrativos. Textualmente expresan: que "de la mezcla de burocracia y política no resulta un cóctel recomendable para la buena administración pública. Hay países que separaron la política y la alta función pública hace décadas. En años más recientes, esta clase de reformas se ha extendido a países como Chile o Portugal. En nuestro caso, (se hace referencia al español, pero el juicio crítico es aplicado a lo que sucede entre nosotros corregido para mal y aumentado en la misma forma) la fuerte resistencia de unos aparatos de partido acostumbrados a colonizar una amplia franja superior del servicio público sigue impidiéndolo hasta la fecha.
La pregunta: ¿seremos capaces de enderezar el barco?
